VAT przy wywłaszczeniu pod inwestycje drogowe.

W ubiegłym roku przed NSA zapadły dwa istotne orzeczenia dotyczące przejścia prawa własności nieruchomości na mocy tzw. spec ustawy (ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.)). Oba orzeczenia dotyczyły transakcji dokonywanych pomiędzy gminą a Skarbem Państwa, który przy tej czynności działa przez Prezydenta Miasta.

Po dość długim oczekiwaniu uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 15.09.2014 r. (sygn. akt I FSK 1254/13) – zostało w końcu opublikowane. Orzeczenie to dotyczy Gminy Białystok. Natomiast uzasadnienie do drugiego z orzeczeń, które odnosi się do Miasta Jastrzębia Zdrój (wyrok NSA z dnia 08.09.2014 r., sygn. akt I FSK 1211/12), do dnia dzisiejszego nie zostało zamieszczone na w/w stronie internetowej.

Specyficzny stan faktyczny i prawny

Problematyka, której dotyczą oba orzeczenia w istocie jest dość specyficzna. Nie dotyczy też każdej transakcji realizowanej z udziałem jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże, ze względu na licznie prowadzone inwestycje drogowe oraz mając na uwadze kwoty podatku, które generują tego typu transakcje – trudno przecenić doniosłość obu orzeczeń.  Przede wszystkim jednak orzeczenia te stanowią zmianę linii orzeczniczej, gdy idzie o opodatkowanie transakcji pomiędzy Skarbem Państwa a miastem na prawach powiatu.

W sprawie, którą zajął się NSA (I FSK 1254/13), chodziło w zasadzie o sytuację standardową na gruncie regulacji wynikającej z ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: „spec ustawa drogowa”) oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: „ugn”). Element nietypowości wynikał jedynie z faktu, że gdy idzie o tzw. miasto na prawach powiatu, prezydent działa tutaj jednocześnie w dwóch rolach.

Z jednej strony, jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (tut. Miasto B.), a z drugiej jako reprezentant Skarbu Państwa. W stanie faktycznym spornej sprawy Miasto B. było właścicielem nieruchomości przeznaczonej pod drogę.  Z chwilą, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna Skarb Państwa nabył (z mocy prawa) własność nieruchomości uprzednio należącej do Miasta B. Zasada ta wynika z art. 12 ust. 4 spec ustawy drogowej.

Sąd I inst., powołując się na przepisy ugn (art. 11, art. 23 ust. 1 i art. 4 pkt 9b) – wskazał, że w zakresie czynności dotyczących obrotu nieruchomościami  stanowiącymi własność Skarbu Państwa, reprezentantem Skarbu Państwa jest starosta (tut. Prezydent Miasta B.). Jednocześnie ten sam podmiot, jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, w sprawach dotyczących obrotu nieruchomościami  – jest reprezentantem Miasta B.

W efekcie, zdaniem wnioskodawcy (Miasto B.) oraz Sądu I inst., na skutek wydania ostatecznej decyzji przez wojewodę (tj. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), doszło do przejścia prawa własności gruntu jedynie w sensie cywilistycznym. Sąd I inst. i wnioskodawca stali natomiast na stanowisku, że na gruncie ustawy o podatku od towarów i usług, kluczowe znaczenie ma „przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel”.

W tym zakresie powołano się na brzmienie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT. Jak wskazał Sąd I int. – nie można mówić o przejściu tego prawa w sensie ekonomicznym, jeżeli przed wydaniem decyzji przez wojewodę, jak też po „uprawomocnieniu” się tej decyzji, faktycznym dysponentem nieruchomości był i jest dalej Prezydent Miasta B. A skoro nie doszło do przeniesienia władztwa w sensie ekonomicznym – to dostawa nie wystąpiła.

Pogląd odmienny

Przypomnijmy, że stanowisko WSA w Białymstoku, nie było odosobnione. Podobnie jak WSA w Białymstoku wypowiedział się już WSA we Wrocławiu (wyrok z dnia 25.06.2012 r., sygn. akt  I SA/Wr 459/12). Wyrok WSA został też następnie podtrzymany przez NSA, który w dniu 04.06.2013 r. oddalił skargę Ministra Finansów (sygn. akt I FSK 1605/12). Można zatem było domniemywać, że korzystne dla jednostek samorządu terytorialnego stanowisko zostanie podtrzymane. Niestety stało się inaczej.

NSA zmienia zdanie

Wspomnianymi już wyrokami (I FSK 1254/13 i I FSK 1211/12) – NSA stanowczo zanegował korzystne dla jednostek samorządu terytorialnego stanowisko. Po pierwsze NSA stwierdził, że na gruncie ustawy podatkowej bez znaczenia pozostaje kto reprezentuje miasto na prawach powiatu i Skarb Państwa. Ta kwestia, ze względu na chociażby autonomię prawa podatkowego, jest nieistotna. Po drugie, NSA wyjaśnił, że na korzyść stanowiska prezentowanego przez organ podatkowy przemawia już sama treść art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT, który to przepis jest w pełni zgodny z art. 14 ust. 1 i 2(a) Dyrektywy 2006/112/WE. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT stanowi, że przez dostawę towarów, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, rozumie się przeniesienie, z nakazu wydanego przez organ władzy publicznej lub w jego imieniu albo z mocy prawa, własności towarów w zamian za odszkodowanie.

Innymi słowy NSA uznał, że przejście prawa własności co do wywłaszczonej nieruchomości, rozumiane jedynie w sensie cywilistycznym – jest jednym ze szczególnych przypadków dostawy towarów. NSA uznał, że wystarczającą przesłanką, dla stwierdzenia dostawy, jest tutaj samo skuteczne przejście prawa własności na gruncie prawa cywilnego. A to oznacza, że dostawa ma miejsce nawet wówczas, gdy nie stwierdzono przejścia władztwa w sensie ekonomicznym. Jak wskazał NSA: „mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem dostawy towarów, przewidywanym obok ogólnej definicji dostawy towarów”. Zdaniem NSA „rozważania, czy w takiej sytuacji dochodzi do „przeniesienia prawa do rozporządzania jak właściciel”, czyli „powrót” do definicji ogólnej, są w istocie zbędne”.

Podsumowanie

Chociaż stanowisko NSA jest wbrew interesom samorządów, to należy uznać je za słuszne. W pełni należy podzielić wywody sądu, który wskazuje na kompletny brak istotności, gdy idzie o to, kto reprezentuje jednostkę samorządu oraz Skarb Państwa. Na tę okoliczność, jak też na fakt, iż – w świetle wykładni gramatycznej art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT – mamy do czynienia ze „specyficzną” dostawą, zwracaliśmy naszym Klientom uwagę już dużo wcześniej. Na szczęście, gdy idzie o wywłaszczenie pod drogi, jednostki samorządu, a to dzięki ostatnim orzeczeniom NSA, nie są pozbawione szans na wygranie sporów. Otworzyła się bowiem kolejna furtka…