OCHRONA PRZYRODY: Wzruszenie decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia możliwe, ale dopiero po upływie 18 miesięcy od ogłoszenia wyroku TK (sygn. akt SK 6/12).
Temat kar pieniężnych za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, w związku z głośnym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, znowu powraca.
Dnia 01.07.2014 r. TK, rozpoznając połączone skargi konstytucyjne, orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 88 ust. 1 pkt. 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dn. 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2004 nr 92 poz. 880 ze zm.) (dalej: u.o.p.).
Zakwestionowane przepisy przewidywały obowiązkowe nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie, przez posiadacza nieruchomości, drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości – stanowiącej wysokość trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w u.o.p., bez względu na okoliczności tego czynu.
Skarżący zarzucali m.in. to, że kwestionowane przepisy dopuszczają kary pieniężne niezależnie od wartości drzewa, jego przydatności gospodarczej, ani stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego.
Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, iż „mechanizm prawny polegający na obowiązku uzyskania przez posiadacza nieruchomości zezwolenia właściwego organu na usunięcie drzewa lub krzewu, pod groźbą administracyjnej kary pieniężnej za ich usunięcie bez zezwolenia, co do zasady, jest adekwatnym środkiem ochrony przyrody”. O niekonstytucyjności przepisów przesądziły jednak:
1. zbytnia dolegliwość kary wynikająca z jej wysokości, jak również
2. automatyzm nakładania kary.
Trybunał podkreślił, że „ustawodawca nakazuje stosowanie tej kary niejako mechanicznie i w sposób sztywny – bez względu na zróżnicowanie przyczyn i okoliczności usunięcia drzewa (krzewu). Zakwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki sytuacji, w których uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą sprawiają, że zagrażają one życiu lub zdrowiu użytkowników nieruchomości, a także innych osób i to jest powodem jego usunięcia” („Komunikat po” wydaniu wyroku w sprawie o sygn. akt SK 6/12, dostępny na stronie internetowej: https://trybunal.gov.pl/).
Powyższe spowodowało, iż TK ostatecznie uznał zakwestionowane przepisy za naruszające zagwarantowane konstytucyjnie prawo własności (art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
Przepisy te jednak nie od razu utracą moc obowiązującą. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 190 ust. 3 zd. 1 in fine Konstytucji i powtórzonego w art. 71 ust. 2 ustawy z dn. 01.08.1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. 1997 nr 102 poz. 643 ze zm.) (dalej: u.t.k.) – Trybunał odroczył utratę przez nie mocy obowiązującej do 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw.
Powyższe ma istotne znaczenie w kwestii wzruszalności decyzji administracyjnych wydanych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów.
Co do zasady, orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją przepisów na podstawie których zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe lub ostateczna decyzja administracyjna, stanowi podstawę:
1. wznowienia postępowania,
2. uchylenia decyzji lub
3. innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie, określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji).
WZNOWIENIE POSTĘPOWANIA
W kwestii wznowienia – w odniesieniu do postępowań toczących się przed organami administracji – znajduje zastosowanie art. 145a k.p.a. Przewiduje on możliwość wznowienia postępowania w przypadku, gdy TK orzekł o niezgodności z Konstytucją przepisu na podstawie którego została wydana decyzja.
Możliwość wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją organu administracji wymierzającą administracyjną karę pieniężną na podstawie przepisów, co do których TK orzekł o ich niezgodności z Konstytucją, aktualizuje się jednak dopiero z upływem miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia TK (art. 145a § 2 k.p.a.).
Co do zasady orzeczenia TK wchodzą w życie z dniem ich ogłoszenia w dzienniku publikacyjnym. W sytuacji jednak, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł inną niż dzień ogłoszenia orzeczenia datę utraty mocy obowiązującej przepisu – termin miesięczny na wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania, biegnie od dnia utraty mocy kontrolowanego przepisu (zob. wyrok WSA w Łodzi z dn. 05.06.2009 r., sygn. akt III SA/Łd 206/09; B. Adamiak, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz., wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, str. 534).
W związku z powyższym, należy uznać, iż bieg terminu na wystąpienie z wnioskiem o wznowienie w związku z niekonstytucyjnością przepisów art. 88 ust. 1 pkt. 2 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p. – rozpocznie się z upływem 18-miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku TK w Dzienniku Ustaw.
Występując z wnioskiem o wznowienie na podstawie art. 145a k.p.a. (w sytuacji, w której doszło do odroczenia przez Trybunał utraty mocy obowiązującej przepisów) należy jednak mieć na względzie, iż nie zawsze dojdzie do wznowienia.
Orzecznictwo jest w tej kwestii bardzo niejednolite i z jednej strony orzeka się, iż „Stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu w wyroku Trybunału oznacza, że przepis ten, choć nadal pozostaje w obrocie prawnym, jest niezgodny z Konstytucją od samego początku, czyli od daty jego wydania. Jako taki nie może stanowić podstawy prawnej ani aktu administracyjnego, ani innej czynności organu z zakresu administracji publicznej” (wyrok NSA z dn. 17.10.2007 r., sygn. akt II OSK 1332/07). Podobnie Sąd stwierdził w innym orzeczeniu: „Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego sprzeczność przepisu ustawy z Konstytucją nie stanowi przeszkody do uznania przez sąd, że przepis ten był sprzeczny z Konstytucją od jego uchwalenia” (wyrok SN z dn. 23.01.2007 r., sygn. akt III PK 96/07.
Z drugiej zaś strony, orzeka się, iż:
„Organy nie mogą odmówić zastosowania przepisu, którego niezgodność z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny, odraczając jednocześnie utratę mocy obowiązującej takiego przepisu” (wyrok NSA z dn. 25.06.2012 r., sygn. akt I FPS 4/12). Dopóki zatem przepis nie utraci mocy obowiązującej, dopóty musi być stosowany przez organy administracji.
Nic nie stoi jednak na przeszkodzie podjęcia próby wznowienia postępowania. W końcu – kto nie próbuje, ten nie zyskuje. We wniosku należałoby powoływać się na linię orzeczniczą, zgodnie z którą określenie przez TK innego terminu utraty mocy obowiązującej normy uznanej za niekonstytucyjną, nie modyfikuje podstawowego skutku prawnego wyroku jakim jest obalenie domniemania konstytucyjności takiej normy. Jak stwierdził NSA w wyroku z dn. 30.10.2012 r., sygn. akt I OSK 1497/11 – skutek ten następuje bowiem już w dniu ogłoszenia orzeczenia Trybunału.
Po stronie organu administracji zaktualizuje się wówczas obowiązek dokonania oceny, czy na tle okoliczności konkretnej sprawy, konieczność ochrony wartości konstytucyjnych przemawia za zastosowaniem, czy też za odmową zastosowania w danej sprawie przepisu, którego domniemanie konstytucyjności zostało obalone.
Jeżeli na dzień wydania orzeczenia przez TK sprawa toczy się przed sądem administracyjnym, możliwość wznowienia przewiduje z kolei art. 272 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.).
Sytuacja wygląda tu analogicznie, jak w przypadku wznowienia z art. 145a k.p.a. Odmiennie uregulowano jedynie termin na wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania – który wynosi tu odpowiednio 3 miesiące od dnia wejścia w życie orzeczenia TK (względnie utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów).
UCHYLENIE DECYZJI
W sytuacji, w której na dzień wydania orzeczenia przez TK decyzja wydana na podstawie art. 88 ust. 1 pkt. 2 lub art. 89 ust. 1 u.o.p. nie jest jeszcze ostateczna – w odwołaniu od decyzji można domagać się jej uchylenia podnosząc zarzut zastosowania przez organ przepisów, co do których Trybunał orzekł o ich niezgodności z Konstytucją.
Podobnie jak w przypadku wznowienia, i w tej sytuacji, należy jednak mieć na względzie niejednolitość orzecznictwa w kwestii wzruszalności rozstrzygnięć opartych o niekonstytucyjne przepisy, zapadłych przed orzeczeniem o ich niekonstytucyjności lub w terminie odroczenia utraty przez nie mocy obowiązującej.
Aleksandra Wiśniewska /-prawnik-/